本文将按照这样一个框架来评述中国的行政法治。

[35] （法）孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1990年版，第225页。因此，程序法定的原则是秩序与公正价值的必然要求。

领导专权、长官意志、权力寻租、卖官鬻官、权钱交易的腐败行为始终没有得到扼制。[21]正因此，在有了秩序的概念外，西方法学又引入了正义的概念。（3）将行政程序与规制行政程序的法律混为一谈，以致于将市场经济的效率原则作为行政程序法的价值或原则或说是其立法的目标模式。但就是这样两个概念却被学者们无一例外地从不同的角度加以诠释，或归为行政程序法的价值、或作为行政程序法的基本原则、或当作行政程序法的目标模式。假设人类社会无序可循，人们的活动将无所适从而屈于暴君的乖戾与压迫。

四、 我国行政程序法的价值之二：追求行政公正 秩序概念所关涉的乃是社会生活的形式而非社会生活的实质-------消除人际关系中的随机性并不能够为人们在预防某个政权运用不合理的、不可行的或压制性的规则方面提供任何保障性措施。前者具有应然性，后者具有实然性。问题还不完全在于处分的人数，还在于处分的原因、处分的后果。

[1] 国务院在2004年提出，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。[94] 详细的讨论，参见何海波《行政诉讼撤诉考》，《中外法学》2001年第2期。[69] 其次，三个至上、三种效果在实践中广泛出现异化现象。从统计数据来看，虽然行政诉讼案件的数量总体上不断增长，但仍然处于较低水平。

在各界对央企地王的质疑声中，国资委要求不以房地产为主业的中央企业退出房地产业务，但进展缓慢。事实上，从中央到地方的党委，包括其领导和管理政法工作的职能部门政法委员会，对大案要案发表意见成为司法审判的常态。

杨解君《走向法治的缺失言说：法理、行政法的思考》，法律出版社2001年。[4] Stanley B. Lubman, Bird in a Cage: Legal Reform in China after Mao （Stanford University Press, 1999）。一般认为，法院独立审判的规定并不排除党的领导。[9] 罗豪才主编《行政法学》，中国政法大学出版社1989年，第2章行政法的基本原则。

《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》，法发〔2007〕19号。[91] 法院根据这一条款，对行政诉讼案件进行协调，促使双方当事人和解（没有调解书的调解）。应松年《〈立法法〉关于法律保留原则的规定》，《行政法学研究》2000年第3期。为表述方便，本文把创设一般行为模式、具有权利义务内容的所有规范性文件都称为立法。

[6] A. V. Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution （10th ed., Macmillan, 1959）， chap. 4 The Rule of Law。[35] 这一内容模糊的规定给政府信息公开工作设置了巨大障碍，也否定了《条例》起草者所宣称的以公开为原则、以不公开为例外的说法。

其次，政府（特别是地方政府）面对自身的财政压力和经济发展的考核，忙于招商引资、跑部立项、倒腾土地、经营城市。[13] 1998年国务院机构改革把政府职能定位为宏观调控、公共管理和社会服务。

我把这些要求概括为职权法定、依法立法、依法行政、依法裁判四个方面。依照《行政诉讼法》的规定，除了行政赔偿案件，行政诉讼不适用调解，但原告可以选择撤诉。《最高人民法院关于妥善处理群体性行政案件的通知》，法〔2006〕316号。面对行政裁量的巨大空间，行政执法机关和司法机关能够为规训裁量做出努力，但立法者也不能推脱责任。赵文明《常宁一村主任状告市财政局预算外购轿车》，《法制日报》2006年4月6日。首先，虽然有了宪法、国务院组织法和地方组织法，但各种行政机构的性质和地位还需要进一步厘清。

[66] 对于三个之上的解读，参见杨海坤《党的事业至上 人民利益至上 宪法法律至上》，《法制日报》2008年2月1日。[72] 《山西省人民政府关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》，晋政发〔2008〕23号。

（二）政府守法的行动 依法行政要求政府和公民一体守法，但更强调政府守法。经过90年代的关停并转，绝大部分国有企业已经退出，但剩下的100多家大国企形成新的寡头，甚至与民争利。

在行政处罚、行政许可和行政强制之外，多种多样的行政行为缺乏统一的法律规范。[93] 在此前后，一些地方法院纷纷制定了有关行政诉讼协调的文件，甚至把协调结案率作为对法院和法官的一项考评指标。

文章多处提到中央政府行为的缺失，这当然不意味着国务院比地方政府做得更糟。《行政复议法》关于国务院部门和省级政府的复议规定，实际上让国务院免于遭受起诉。二、依法立法 前面讲职权法定，我们是把法律看成国家正在实施的一套规则体系，而未细究那些具体的规则是如何生成的。第四，依法裁判还没有保障。

相关报道，参见曹海东、李廷祯《煤老板绝地反击 质疑山西煤改违法》，《南方周末》2009年11月5日。（一）立法的形式要求 当今各国，立法主体和形式的多样化是普遍现象，国无二君、法不二出已不可能。

在一些情况下，行政机关以各种名目的补助、补偿，来代替和逃避应当承担的国家赔偿。第二，国家赔偿虽然有法可依，但受害人求偿仍然困难重重。

《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》（法发〔2007〕19号）总结说，坚持法律效果与社会效果的统一，是开展行政审判工作的基本要求。主要问题是，现行制度并未禁止正式立法以外的规范性文件创设权利义务，因而没有解决立法形式的种类过于多样、层次过于繁复的问题。

……地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数。《国务院组织法》规定，国务院各部（委员会）设副部长（副主任）二至四人。[10] 姜明安《行政法与行政诉讼》，中国卓越出版公司1990年，72-77页。这里只列举几个显著的现象。

经济调节、市场监管、公共管理、社会服务，其边界在哪里，其手段又是什么，不是抽象、笼统的理论就可以解决的，而必须依靠具体的法律才能得到界定。本文将按照这样一个框架来评述中国的行政法治。

顺着同样的思路，以《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》为代表，一些法律对行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章的立法权限也做了规定。在各种说法中，最流行、也最值得讨论的是三个至上、三种效果的主张。

为了确保争议得到公正解决，这个机构应当具备几个条件：第一，它应当是中立的，不能置于行政机关内部，而必须超脱于行政的日常运作和日常关切。省委督查室向各市、州逐一下发《整改通知书》，督办重大火灾隐患的整改。